《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》、自然資源部《關于全面開展國土空間規劃工作的通知》等相關文件均明確提出要形成國土空間規劃的“一張圖”。如何構建滲透到國土空間規劃編審和實施監督各環節的“一張圖”系統，為空間治理提供可量化、可傳導、可監督的技術抓手，也是各地自然資源部門當前在編制能用、管用、好用的國土空間規劃工作中碰到的現實性問題。

?本次論壇即在國土空間規劃普遍啟動的背景下展開。10月21日上午，由中國城市規劃研究院和上海數慧系統技術有限公司聯合承辦的2019中國城市規劃年會分論壇——《國土空間規劃的“一張圖”實踐》火熱開啟，多位來自政府、規劃院、企業的嘉賓和代表們圍繞構建國土空間規劃“一張圖”的相關技術方法、數據應用、系統支撐和實踐經驗進行了積極探討。論壇由清華大學建筑學院教授、博導黨安榮主持，會議共分為實踐分享和對話討論兩個部分。

自然資源全域管控智慧規劃的策略、技術方法甚至包括業務模式，同樣也有時空、大數據以及人工智能相關應用。還有一張圖到底如何去實施？如何去跟業務有機結合在一起？當然少不了從規劃編制、審批、監督實施以及到評估全流程、全業務的工作開展。

一、實踐分享環節

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上海數慧系統技術有限公司羅亞副總經理做了題為《數字化轉型背景下的國土空間規劃信息化發展探討》的分享。他具體分析了本次國土空間規劃對“一張圖”提出的總體要求，提出平臺具體建設面臨的現實挑戰，指出要建好新時期的國土空間規劃“一張圖”系統，需要深刻理解兩個重要轉變：一是在業務上，要理解新時期的國土空間規劃不僅要面向編制，更重要的還要圍繞實施監督展開，規劃批復之日即是監督之時，編制與信息平臺建設要同步推進；二是在技術上，要理解新時代的國土空間規劃將是可感知、能學習、善治理、自適應的智慧規劃，要通過信息技術推動智慧能力的注入。因此信息化建設被提升到史無前例的高度，要利用數字化轉型有效推動業務重組改革。

結合數字轉型的基本規律，羅總認為國土空間規劃信息化未來的發展具備三個關鍵特征：一是數化，包括從傳統二維、三維到數字化三維空間，實現空間要素的數字化，形成可視化、可分析、可計算的數字空間；實現空間運行規劃的數字化，構建一套知識體系，形成國土空間規劃的管控指標、模型、推理庫，推動動態檢測、模擬仿真。第二是連接，即打造規劃各參與方廣泛銜接，多級部門協同治理的協同體系，形成各級空間規劃的業務協同模型和數據共享模型。三是賦能，即用AI等智能信息技術的融合推動業務創新，建立貫穿規劃全周期的信息平臺，實現可量化、可傳導、可監督的智慧化管理。

羅總提出了數字化轉型的國土空間規劃信息化總體框架，提出要通過標準、資源、應用、技術和生態5大體系建設，重點形成大數據集成、規劃編制智能分析、規劃實施協同管控、規劃監測及時預警、規劃評估精準評價5大能力，逐步實現智慧規劃。最后，羅總強調指出，新時代國土空間規劃跟過去利用信息化提升工作效能有很大的不同，核心是要用數字化的思想，對物理空間進行建模形成數字空間，基于數字空間進行規劃編制、規劃實施規劃監督、規劃反饋和仿真模擬，一直到實施運行，目的提升空間治理能力。

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武漢市規劃研究院數字規劃研究中心熊偉主任工程師做了題為《“一張圖”的新使命和新挑戰》的分享。他簡要回顧了武漢市一張圖建設的主要歷程，武漢一張圖起步較早，經歷從主城區向全市域覆蓋、從城規向多規合一的過程。其背后，是在管理上、技術上預留了相應的接口，最后才能通過軟件工程化的方法來實現一張圖。

回顧一張圖的過去，有效提升了規劃工作的透明化和規范化。但并沒有帶來規劃中的理想城市，如何從一張圖的角度思考城市問題，是需要規劃師和信息化工作者共同思考的。按照新時代的國土空間規劃工作要求，一張圖承載了監督實施的重要責任。熊主任闡述了要通過數據體系提升、規劃體系銜接和應用體系提升去承載一張圖的新使命，并分享了武漢按照“一個數據庫、一個平臺、一套工具、一套機制”的四個一開展的具體實踐和初步效果，一個數據庫包括一張底圖、規劃藍圖和審批圖；一個平臺包括監測評估預警系統，規劃編制臺帳系統和行政許可臺帳系統；一套工具包括規劃協審工具，數據質檢工具；一套機制指的是更新維護管理辦法。

他還提出了在構建現代化數據體系和城市認知模型方面的參考建議。現代化數據體系要包括三點：一是基于城市計算的基礎數據體系，二是數據生命周期數據可信標簽，三是長期維護，涉及到數據規范和質檢。“數據和代碼只能帶來系統，而基于城市規律的科學研究，才能帶來新時代的一張圖。”

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廈門市規劃數字技術研究中心謝舒菁工程師（代廈門市規劃和自然資源局科技測繪與信息化處魏淵處長）做了《信息化賦能資源規劃機構融合的探索實踐》的分享，簡要回顧了廈門市相關的改革背景以及在人和事、業務體系、數據和系統方面面臨的具體問題：職能分工、機構設置、人員調整后，這么多人怎么一起做事？數據資源龐雜，怎樣更好融合為后續工作提供支撐；業務體系龐雜，以及業務系統分散都是面臨的實際問題。據此廈門按照“助暢通、保應急、理家底、合業務、整平臺”的思路，不斷推進、逐步實現事和、人和、心和的具體實踐過程。

具體方法是一整合管理系統；二開展一系列重大事項信息化保障工作，如地災防治信息平臺、建立廈門招商地圖；三梳理現有數據資源，包含了現狀、規劃、管理、社會經濟類數據四大類，結合了前期多規合一的工作，整合全市18個部門相關空間、非空間、平面二維和三維空間。四業務融合、政策整合、流程疊合。其中“整平臺”的方式最為龐雜，按照完整性、融合性、個性化需求，整合現有業務系統、打造一體化信息平臺流程圖，包含審批管理，空間數據管理系統，關聯審批和政務系統，實施監督的管理子系統，批后監，全生命周期管理系統，一張圖實施監督子系統，國土空間評價體系的子系統，一張圖實施監督子系統等。

關于成效方面，廈門是全國BIM報建的試點，也在積極搭建CIM平臺。目前還處于進一步探索階段，希望通過一系列的業務分析梳理和系統建設，支撐審批制度改革、提升營商環境。“我們的目標是，通過各種試點工作，進一步退動數字廈門的建設，進一步提升電子政務的水平”。

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重慶市規劃和自然資源信息中心周宏文副主任作了題為《基于信息化的國土空間規劃“一張圖”構建》的分享，本著勤儉務實編國土空間規劃的原則，周主任在介紹了相關政策背景基礎上，重慶在新型智慧城市框架下，結合原有工作基礎通過“一云一庫一平臺”建設，“國土信息平臺是整個自然資源管理的數據中樞和業務中樞，一個管數據，一個管應用，最后形成智能中樞，支撐自然資源管理的方方面面，打破信息孤島和信息壁壘，打破數據煙囪。”

關于數據怎么構建，周主任詳細介紹了幾個方面內容：第一通過信息化系統，可以保證數據的權威性、及時性；第二通過工作成果匯交，包括階段性工作成果，調查、監測、遙感監測專項工作產生的數據，通過國土空間進行匯交；第三局外共享交換，整合社會行業涉及到國土空間規劃和自然資源地理相關的數據，通過市級交換平臺進行獲取。第四，通過互聯網、物聯網的數據獲取，支撐應用。

最后周主任總結說，通過資源整合，通過多種目錄查詢，空間化展示以及對比分析來支撐一張圖的應用，這一張圖要提供相互疊加、對比分析，支撐全局政務、業務管理的功能。“建成橫向到邊、縱向到底的全市空間藍圖，開展互通、共享、協同、智能，和全市網絡行政審批平臺結合起來，可以進行合規性智能檢測、沖突協調、統籌項目的實施。”重慶這一系列面向未來國土空間規劃管理實施監督數據中樞、業務中樞、智能中樞的系統做法，為大家提供了諸多良好的參考借鑒素材。

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中規院（北京）規劃設計公司新技術中心劉世暉主任作了題為《城鄉規劃設計中的數據應用創新》的分享，規劃編制的傳統模式是，通過照片、測繪圖采集數據，根據經驗方法以及結合城市發展問題以及國家最新要求處理分析通過分析找邏輯，抓城市核心問題解決城市病，最后進行紙質成果輸出，從這個角度說面向一張圖是要從數據采集、分析處理和成果輸出進行一體化數字化轉型。

劉主任結合具體工作實踐分享了在拓展信息獲取渠道、提升工作效率、平臺新要求等方面的案例實踐和工作效果。這一方面的提到案例有中規院多年來的數據積累、北京的手機信令分析人口構成、職住平衡的作用，鄭州交通數據模型分析整個公交運行的效率，西安公交刷卡的數據分析站內閘機優化、線路銜接等。但他也專門提到數據的不全面性，這些數據本不是為城市規劃而生，單純通過它來發現和解讀城市問題是有局限性的，需要與傳統的數據相互校合。比如所有手機信令數據對于中老年人、弱勢群體是反應不出來的，做專題分析需要重點關注偏差，數據并不是萬能的。“未來國土空間規劃體系中如何將中微觀數據和宏觀的大目標對接？我們要重點考慮。”

關于成果部分，劉主任提到未來編制成果是從多規合一到空間規劃、規劃治理無縫銜接，規劃決策、實施管理、體檢評估、展示等都會成為成果的一部分。他以景德鎮的平臺為例，不光以傳統的文本形成交，跟傳統相比有動態展示功能，同時可以持續更新，而且接入了微博討論的話題，可以進行公眾參與。除了國土規劃領域，在中微觀層面中規院探索的市縣級國土空間規劃一張圖項目有助于形成總控聯動管理（點擊鏈接查看“市縣級國土空間規劃實施單元管理平臺”）。“從手繪圖到CAD圖，到大數據，技術迭代日新月異，要把數據化的方法應用到規劃過程當中。新形勢下既需要從理念、方法和技術層面進行思路的全面融合轉型，也要尋求多主體協作的模式轉型。”

二、對話討論環節

在對話討論環節，廣州市城市規劃自動化中心辦公室主任胡海與大家分享了廣州在這幾年開展國土空間規劃一張圖的實踐。

廣州市城市規劃自動化中心的工作主要分為兩部分，一是以頂層設計為抓手開展信息化國土規劃融合，整合優化業務流程，明確實施路徑。二是建立標準，包括構建空間資源數據標準體系、制定信息化技術標準以及配合上級部門起草行業的信息標準。

胡主任還分享了工作中遇到的困難及解決辦法。一是開展國土空間規劃融合初期，存在坐標基準不統一的問題，用了三年時間基本統一，很多實際問題迎刃而解。二是國土規劃合并之初，信息系統繁多，空間數據的匯集和共享具有很大難度。中心建立了相關的規劃實施保障機制和數據質量保障機制，確保融合的實施。

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隨后，本次論壇的學術召集人——中國城市規劃設計研究院學術信息中心徐輝主任做了發言。徐輝主任指出，國土空間規劃是一個新話題，城鄉規劃在新體系里面很重要。土地規劃更加重視指標性管理，而城鄉規劃是注重空間布局和坐標管理。當前的國土空間規劃的“一張圖” 要把過去規劃編制和實實在在規劃管理有機結合在一起，在具體操作層面面臨很多問題，需要從規劃編制的技術導則到管理邏輯都需要一個很好的銜接技術。

面對國土規劃范式的轉型，需要探索新時期國土空間的規劃重點。國土空間規劃的核心是用途調整和管制。用途調整方面，在一張圖的基礎之上，通過數據匯總和用途的銜接，從技術上加強引導和落實，有效的引導規劃思路的落地；用途管制方面，需要定新的規則，包括土質整治、生態修復以及新的規劃技術的規則。

最后觀眾與各位專家展開熱烈討論。大家普遍認為國土空間規劃“一張圖”的具體構建不應“穿新鞋、走老路”，要在理論方法、信息技術、建設模式等多個方面與時俱進，要解決“五級三類”的國土空間規劃體系如何向中微觀層面進行精準傳導的操作性問題，要注重“一張圖”建設與現有的信息化工作怎么銜接，特別是大量已有數據資產的梳理和利用等，此外，大家還就普遍關心的平臺建設技術標準、組織管理策略方法、工作誤區等進行了討論。