研究背景

長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃分別由不同行政主管部門(mén)組織編制和實(shí)施，從規(guī)劃的編制、調(diào)整和實(shí)施強(qiáng)調(diào)自上而下的行政管理，并具有一套規(guī)范和程序來(lái)強(qiáng)化這種縱向銜接關(guān)系，但規(guī)劃彼此之間的銜接卻缺少具體要求和強(qiáng)制性管理措施，導(dǎo)致多個(gè)規(guī)劃各自為政，“規(guī)劃打架 ”現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，削弱了規(guī)劃對(duì)城鄉(xiāng)空間資源的調(diào)控能力，降低了項(xiàng)目審批效率、影響了城市空間治理能力的提升。習(xí)近平總書(shū)記、李克強(qiáng)總理在中央城鎮(zhèn)化工作等會(huì)議上多次提出要建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，在市縣探索“多規(guī)合一”。由此，發(fā)改委、住建部、國(guó)土部和環(huán)保部四部委也聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，確定了28個(gè)試點(diǎn)城市，共同推進(jìn)“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作，以推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的“多規(guī)合一”，形成一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，保障市縣規(guī)劃的有效實(shí)施。2015年作為“十二五”規(guī)劃的收官期和“十三五”規(guī)劃編制的開(kāi)局年，全國(guó)各地掀起了“多規(guī)合一”建設(shè)的新高潮。2015年2月23日，浙江開(kāi)化“多規(guī)合一”試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)獲得習(xí)近平總書(shū)記肯定。

一、上海數(shù)慧對(duì)“多規(guī)合一”的理解

“多規(guī)合一”是一項(xiàng)復(fù)雜的、需要長(zhǎng)期堅(jiān)持開(kāi)展的系統(tǒng)性工程，其在質(zhì)在于，持續(xù)提升政府部門(mén)之間的城鄉(xiāng)空間協(xié)同管理能力。我們認(rèn)為，“多規(guī)合一”不是一個(gè)部門(mén)的工作，也不是“一次性工程”。它應(yīng)該包括：多規(guī)合一組織建立、機(jī)制保障、多規(guī)合一協(xié)調(diào)和編制、多規(guī)合一成果管理和應(yīng)用、各規(guī)劃成果及多規(guī)成果聯(lián)動(dòng)更新的全生命周期閉環(huán)等多項(xiàng)工作內(nèi)容。與此相關(guān)的，還包括配套信息化系統(tǒng)和工具的建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施軟硬件及網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、專業(yè)的技術(shù)服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)等。而我們提供的就是實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”閉環(huán)及可持續(xù)工作的信息化解決方案。

首先，在多規(guī)合一工作開(kāi)展前期，我們根據(jù)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，對(duì)多規(guī)合一項(xiàng)目實(shí)施推進(jìn)所必需的組織保障、機(jī)制保障以及工作步驟提供經(jīng)驗(yàn)性建議。

其次，在多規(guī)合一協(xié)調(diào)和編制階段，我們通過(guò)與國(guó)內(nèi)知名的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位長(zhǎng)期戰(zhàn)略合作，在多規(guī)沖突檢測(cè)規(guī)則、沖突協(xié)調(diào)規(guī)則方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。并在此基礎(chǔ)上，研發(fā)了多規(guī)沖突檢測(cè)專家系統(tǒng)——采用數(shù)慧模型管理引擎技術(shù)（詳細(xì)內(nèi)容可參見(jiàn)“模型管理引擎”章節(jié)），將檢測(cè)規(guī)則和協(xié)調(diào)規(guī)則轉(zhuǎn)化為計(jì)算機(jī)可識(shí)別的規(guī)則模型，為多規(guī)編制單位提供基于規(guī)則模型的沖突自動(dòng)檢測(cè)和沖突協(xié)調(diào)提示功能，大大提升了沖突檢測(cè)和協(xié)調(diào)效率。同時(shí)，專家系統(tǒng)也具有快速應(yīng)變能力——當(dāng)沖突檢測(cè)規(guī)則發(fā)生調(diào)整或需要新增時(shí)，系統(tǒng)中提供了便捷工具可輔助用戶快速改變規(guī)則。

第三，在多規(guī)合一成果管理和應(yīng)用階段，我們借助豐富的多規(guī)項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)空間數(shù)據(jù)管理平臺(tái)實(shí)現(xiàn)各部門(mén)規(guī)劃成果以及多規(guī)編制成果的統(tǒng)一管理和快速接入；應(yīng)用多規(guī)融合信息平臺(tái)實(shí)現(xiàn)多規(guī)成果的信息匯集、各部門(mén)的數(shù)據(jù)共享以及各類(lèi)臺(tái)賬的生成。在此基礎(chǔ)上，利用多規(guī)合一編制成果實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目生成的跨部門(mén)聯(lián)合審批，從而真正發(fā)揮“多規(guī)合一”工作成效，提高審批效率，確保項(xiàng)目落地。

第四，在多規(guī)合一后期更新維護(hù)階段，我們根據(jù)地方政府的管理要求，結(jié)合已有項(xiàng)目的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)并制定了各規(guī)劃成果更新時(shí)對(duì)多規(guī)合一編制成果的聯(lián)動(dòng)更新機(jī)制，并在此基礎(chǔ)上研發(fā)了多規(guī)成果聯(lián)動(dòng)更新系統(tǒng)，以滿足多規(guī)合一對(duì)“閉環(huán)”管理和“可持續(xù)”開(kāi)展的管理要求。在此過(guò)程中，可為客戶培養(yǎng)一支具有專業(yè)能力和技術(shù)能力的數(shù)據(jù)運(yùn)維團(tuán)隊(duì)。

二、業(yè)務(wù)研究歷程

2012年下旬，響應(yīng)政策號(hào)召，我們組建了多規(guī)融合業(yè)務(wù)研究小組，并啟動(dòng)了多規(guī)合一信息化工作的前期研究與調(diào)研。于2014年初，上海數(shù)慧形成了一套較完善的數(shù)慧多規(guī)融合解決方案。2015年5月，研制并發(fā)布了“數(shù)慧多規(guī)融合信息平臺(tái)”。此后，經(jīng)過(guò)與眾多專家的廣泛交流，結(jié)合多個(gè)地區(qū)多規(guī)合一空間信息平臺(tái)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，我們對(duì)多規(guī)融合有了更加深入的理解，數(shù)慧多規(guī)融合解決方案也得以持續(xù)完善。

目前，我們面向多規(guī)融合的解決方案已包括了多規(guī)融合與業(yè)務(wù)協(xié)同的頂層設(shè)計(jì)、多規(guī)融合信息化最佳實(shí)踐路線，為多規(guī)合一編制、沖突檢測(cè)、矛盾協(xié)調(diào)、多規(guī)共享、業(yè)務(wù)協(xié)同、輔助決策、實(shí)施反饋、聯(lián)動(dòng)更新等多規(guī)融合的全過(guò)程提供了信息化支撐工具，為用戶提供的就是實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”閉環(huán)及可持續(xù)工作的全套信息化解決方案。

圖 業(yè)務(wù)研究歷程示意圖

三、建設(shè)層次

多規(guī)融合建設(shè)是一項(xiàng)跨部門(mén)、多層次且極具復(fù)雜度的系統(tǒng)性工程。為了深入、透徹研究此項(xiàng)業(yè)務(wù)，我們的數(shù)慧多規(guī)融合小組，于公司內(nèi)部，每?jī)芍荛_(kāi)展多規(guī)業(yè)務(wù)研究討論，在公司外部，積極投入到各類(lèi)學(xué)術(shù)交流中。充分結(jié)合全國(guó)各地多個(gè)多規(guī)信息平臺(tái)建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，我們提出了多規(guī)融合信息平臺(tái)建設(shè)的四層次模型，如圖所示：

圖 多規(guī)融合信息平臺(tái)建設(shè)的四層次模型

1.第一層次：協(xié)調(diào)與共享

通過(guò)多規(guī)數(shù)據(jù)的質(zhì)檢、沖突檢測(cè)和協(xié)調(diào)規(guī)則的梳理，完成多規(guī)沖突的協(xié)調(diào)；通過(guò)匯集各部門(mén)規(guī)劃成果及其他各類(lèi)規(guī)劃數(shù)據(jù)資源，形成“多規(guī)合一”一張圖，實(shí)現(xiàn)各部門(mén)規(guī)劃成果數(shù)據(jù)共享；

2.第二層次：審批與管控

在多規(guī)沖突協(xié)調(diào)和多規(guī)一張圖的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步開(kāi)展項(xiàng)目生成和審批的業(yè)務(wù)協(xié)同作業(yè)，支持流程再造，提高行政審批效率；另外，通過(guò)提供多規(guī)融合服務(wù)組件，將多規(guī)管控的規(guī)則植入各部門(mén)的業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)各審批業(yè)務(wù)的管控，如控制線檢測(cè)、指標(biāo)檢測(cè)。

3.第三層次：聯(lián)動(dòng)與決策

通過(guò)建立一個(gè)口子出、一個(gè)口子進(jìn)的數(shù)據(jù)更新聯(lián)動(dòng)機(jī)制，無(wú)論是規(guī)劃修編還是項(xiàng)目實(shí)施引起的規(guī)劃調(diào)整，其規(guī)劃數(shù)據(jù)底版均由多規(guī)聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)統(tǒng)一提供，規(guī)劃調(diào)整方案也必須在多規(guī)聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)中進(jìn)行沖突檢測(cè)，進(jìn)而保障規(guī)劃同步聯(lián)動(dòng)更新。同時(shí)，通過(guò)對(duì)多部門(mén)建立績(jī)效考核體系和工作情況實(shí)時(shí)評(píng)價(jià)，以保證系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。定期對(duì)多規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，按業(yè)務(wù)主題分類(lèi)生成臺(tái)賬報(bào)告，以輔助領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行決策。

4.第四層次：在線與協(xié)同

建成由多級(jí)節(jié)點(diǎn)構(gòu)成的一體化多規(guī)信息在線和業(yè)務(wù)協(xié)同服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)多節(jié)點(diǎn)約束下的發(fā)改、國(guó)土、規(guī)劃、環(huán)保等多部門(mén)規(guī)劃成果的統(tǒng)一管理、深度分析、全面融合，多部門(mén)業(yè)務(wù)全流程并聯(lián)審批、業(yè)務(wù)協(xié)同。

四、建設(shè)思路

根據(jù)多規(guī)融合信息平臺(tái)建設(shè)的四層次模型，推演出“數(shù)據(jù)3步走（多規(guī)匯集、多規(guī)融合、多規(guī)聯(lián)動(dòng)）、業(yè)務(wù)4步走（項(xiàng)目生成、業(yè)務(wù)協(xié)同、規(guī)劃管控、宏觀決策）”的建設(shè)思路。

圖 “數(shù)據(jù)3步走、業(yè)務(wù)4步走”建設(shè)思路

五、結(jié)語(yǔ)

數(shù)慧多規(guī)融合信息平臺(tái)遵循“一個(gè)市縣、一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”的核心理念，實(shí)行多規(guī)統(tǒng)籌發(fā)展的方法，基于多規(guī)銜接的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和工作機(jī)制，致力于幫助各城市消除空間矛盾，建成由多級(jí)節(jié)點(diǎn)構(gòu)成的一體化多規(guī)信息在線服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)發(fā)改、國(guó)土、規(guī)劃等多部門(mén)規(guī)劃成果的統(tǒng)一管理、深度分析和全面融合。同時(shí)優(yōu)化審批流程，建立統(tǒng)一的空間管理聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，支撐多政務(wù)部門(mén)的政務(wù)信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同審批，提供高度協(xié)調(diào)、統(tǒng)一權(quán)威的空間規(guī)劃“一張圖”，為城市管理的決策評(píng)估提供豐富的支撐信息，助力推進(jìn)審批體制改革和機(jī)制創(chuàng)新，助推社會(huì)治理體系現(xiàn)代化建設(shè)。